Trabajos Originales

Recibida para Arbitraje: 02/03/2.011
Aceptado para Publicación: 16/11/2.011

Lillian Barboza Wulf. Profesora Asociado de la Facultad de Odontología. Directora de Extensión de la Facultad de Odontología

INTRODUCCIÓN

El objetivo de este trabajo es conocer el desarrollo de la Dinámica Histórico Social y las Políticas de Salud durante las décadas del siglo XX (1909-1960) en Venezuela. Del período que estamos examinando es importante resaltar las grandes conquistas sanitarias que se obtuvieron tanto en el área de la medicina preventiva como en la creación del MSAS. En ese momento se vio un desarrollo estructural a través de la formación y capacitación técnica del personal con unos criterios que sirvieron de apoyo a la política nacional en pro de la conservación, restitución y promoción de la salud colectiva. Además surgieron en Venezuela las extensas campañas para erradicar la fiebre amarilla y la malaria, entre otras.


DINÁMICA HISTÓRICO-SOCIAL Y POLÍTICAS DE SALUD EN VENEZUELA.

Según el proceso del desarrollo económico seguido por el Estado Venezolano, a partir del cambio de su economía de agro exportadora a minero- extractiva produjo la integración de un poder político nacional que a comienzos del siglo XX se fue consolidando como un Estado básicamente Capitalista.

Por ende, la gestión de salud fue sumamente importante dentro de ese proceso ya que permitiría garantizar condiciones óptimas para el desarrollo de este nuevo modelo económico.

Es por ello que para comienzos del siglo XX, en lo que se refiere a salud en Venezuela, fue muy importante realizar el saneamiento ambiental y la medicina preventiva contra las endemias rurales que azotaban al país ya que era necesario garantizar condiciones óptimas para el desarrollo del país como política de Estado; sin embargo, los progresos fueron lentos, irregulares hasta el punto que podríamos hablar de sanidad retardada hasta 1935, en contraste con lo sucedido a partir de 1936 con la creación del Ministerio de Sanidad y Asistencia Social ¹.

Desde los tiempos de la Oficina de Sanidad Nacional, de 1911 hasta 1935, los dirigentes de la salud pública con raras excepciones fueron más políticos que técnicos, más médicos que sanitaristas, razones que naturalmente se reflejaron en ese largo tiempo de espera que hubo de sufrir el país para lograr el pleno desarrollo que merecía la higiene pública ¹.

Desde el punto de vista histórico el movimiento a favor de la higiene pública tuvo en Venezuela un origen municipal o provincial y estuvo todo encomendado a la cuarentena, al mejoramiento de las condiciones sanitarias de las poblaciones, a la propagación de la vacuna y a la policía médica y farmacéutica en unión del Consejo de Médicos de la República.

Las instituciones sólo funcionaban en caso de invasiones epidémicas, no guiándose por normas científicas, de forma que al alejarse las emergencias cesaban sus actuaciones. En 1909 el gobierno instaló la llamada Comisión de Higiene Pública, la cual fue un cuerpo consultivo y técnico con el objeto de estudiar y resolver las cuestiones de higiene y salubridad. "Las atribuciones de esta comisión fueron el estudio sobre la profilaxia de enfermedades contagiosas, cuarentenas, cordones sanitarios, lazaretos ( hospital o instalación similar, más o menos aislada, donde se tratan enfermedades infecciosas como la lepra). , propagación de vacunas y sueros, acueductos, importación y elaboración de alimentos, construcciones de habitaciones higiénicas, edificios, asistencia pública, estadística médica, profilaxis de la tuberculosis, alcoholismo, sífilis y protección al niño, la madre y adultos en general. Además debía proceder a elaborar los proyectos de leyes sobre higiene pública que el gobierno propondría a la consideración del gobierno nacional" ¹.

Algunos higienistas consideran como el punto de partida de nuestra moderna institución sanitaria las actuaciones de esta Comisión.

En 1910, el presidente provisional de Venezuela Juan Vicente Gómez, invitó a través de un decreto a los representantes de todos los Concejos Municipales del país a realizar el Primer Congreso de Municipalidades, el cual se realizó el siguiente año. En este congreso se planteó la necesidad de iniciar una campaña contra zancudos y ratas, el nombramiento de un médico y un veterinario por cada municipio, la necesidad de elaborar un Código Nacional de Higiene y Salubridad, así como la de abrir nuevos hospitales y centros asistenciales, la promoción de obras públicas tales como acueductos, carreteras, y caminos; la construcción de escuelas, institutos de perfeccionamiento para maestros, al igual que la elaboración de textos escolares para alumnos y personal docente y el establecimiento de programas de "artes y oficios" e higiene escolar. Este Congreso, el primero y único en nuestra Historia Republicana, propuso diagnósticos y soluciones que dieran respuestas a las urgentes necesidades públicas existentes en las diversas localidades y regiones del país. Las Actas, Acuerdos y anexos de este Congreso fueron recopilados y publicados en 1913, constituyendo una documentación significativa sobre la situación de Venezuela vista a través de los municipios ⁴.

Hay que destacar que para este año se realizó el primer intento sobre la utilización de los inspectores sanitarios, revestidos con autoridad necesaria y convenientemente instruidos en base de los cuales se intentó realizar la "encuesta sanitaria de la ciudad". Sin embargo sólo se trabajó unos meses ya que se suspendió por el Ejecutivo. Posteriormente esta labor de inspección fue reanudada y al personal empleado se le conoció con el nombre de Oficiales de Sanidad ¹.

Para este mismo año de 1913 se creó la Oficina de Sanidad Nacional, dando inicio a una nueva y fecunda Salud Pública. Esta Oficina dependía del Ministerio de Relaciones Interiores y estuvo desde un principio sujeta a una autoridad técnica con un Director único. Se inició así un proceso de centralización de las actividades desarrolladas hasta este momento. Esta oficina logró organizar e iniciar un número apreciable de actividades entre las que podemos mencionar: inspección de casas y negocios, saneamiento, estadística, inmunizaciones, exámenes bacteriológicos y bromatológicos, inspección general de farmacias, lucha contra los zancudos, moscas, campaña antiquilostomiásica y medidas de lucha antimalárica y divulgación higiénica ².

En 1918 se creó la Oficina Central de Sanidad Nacional, con mayor centralización nacional del poder de decisión sanitario. En 1919 fue elevada al rango de Dirección Central de Sanidad, incorporándole a ésta las acciones de ingeniería sanitaria, e intensificándose la lucha contra la fiebre amarilla urbana ³.

En los años de 1919, 1920 y 1923 se hicieron modificaciones a la Ley determinándose como funciones generales de la Sanidad Nacional todo lo relativo a la Higiene Pública, Medicina Sanitaria, Ingeniería Sanitaria, y Estadística Sanitaria. Por primera vez figuraba en la ley de 1920 la autorización para que la Dirección de Sanidad procediera a la ocupación temporal y a la destrucción de la propiedad para la extinción de una enfermedad contagiosa como forma de combatir una epidemia o evitar un peligro inminente a la salubridad pública ¹.

El 19 de Diciembre de 1923, el gobierno venezolano emitió un decreto denominado el Saneamiento de Los Llanos de Venezuela, por medio del cual se ordenaba el tratamiento del paludismo, la anquilostomiasis y la "epizootia de la derrengadera" (epizootia o epidemia es una enfermedad contagiosa que ataca a un número inusual de animales al mismo tiempo y lugar y se propaga con rapidez)⁴; derrengadera, (enfermedad que padecen ciertos mamíferos, especialmente los solípedos, caracterizada por lesiones en el espinazo y en el lomo que les producen una parálisis mortal) ⁵.

Esta iniciativa permitió obtener información de la verdadera dimensión y alcance ocasionado por las enfermedades en las diferentes regiones de Venezuela permitiendo realizar un estudio en 1925 sobre la malaria, con la intención de medir la intensidad de la enfermedad. Este estudio se continuó en 1926 con una misión dirigida por la Fundación Rockefeller a cargo de Rolla B. Hill, con la colaboración de representantes nacionales tales como Dr. Elías Benarroch y con el técnico entomólogo Pablo Cova García. Ante la presencia devastadora y dañina de la malaria, se realizó como medida inmediata el reparto de quinina y comprimidos especiales; integrados estos últimos por la combinación de varios medicamentos como atenbrina, plasmoquina y otras sustancias que al mezclarse buscaban aumentar la efectividad ante los parásitos que ocasionaban la enfermedad ⁶.

En 1927 la Octava Conferencia Sanitaria Panamericana recomendó a los gobiernos que, la creación de un Ministerio de Salud Pública para la cabal ejecución de una política sanitaria nacionales e internacional buscando así dar respuesta a los factores que incidían en la salud de la población.

Para 1928 el Ministerio de Relaciones Interiores creó la Dirección de Salubridad y Beneficencia Pública, a la cual correspondieron las siguientes materias: asistencia nacional; salubridad pública, calamidades públicas, leproserías nacionales, asilos, hospitales, hospicios y legislación médico-farmacéutica.

La creación en 1930 del Ministerio de Salubridad y de Agricultura y Cría, supuso una nueva y radical transformación en la estructura de la organización sanitaria venezolana. En conformidad con el reglamento de la ley de Ministerios, el despacho se dividió en dos direcciones: la de Salubridad Pública y la de Agricultura y Cría. A la Dirección de Salubridad Pública, competían las siguientes materias:

1. Sanidad Nacional. Oficina Central y Oficina Subalternas de Sanidad, Comisiones Sanitarias y la Suprema inspección de los servicios sanitarios de las Municipalidades.
   
   
2. Leprocomios,
   
   
3. Estaciones Cuarentenarias.
   
   
4. Sanatorios
   
   
5. Aplicación de las disposiciones legales: Médicos-farmacéuticas.

Se evidenció que las acciones de salud ya tenían un fuerte énfasis en lo rural aunque los médicos de sanidad tendían más a la medicina curativa.

Se fueron así dando cambios en estas dos direcciones hasta principios de 1936 fecha en la que se rompió la hibridez que había mantenido la Salubridad y Agricultura y Cría y se formaron dos ministerios independientes: el Ministerio de Sanidad y Asistencia Social (MSAS) y el Ministerio de Agricultura y Cría ¹.

Hasta 1935, más del 50% de las muertes eran causadas por enfermedades infecciosas entre las cuales la tuberculosis, el paludismo, la disentería y diarreas concentraban la más alta proporción, con una esperanza de vida de 38 años producto de una mortalidad que oscilaba entre 25 y 20 por mil ³.

Con los cambios políticos que se dieron a partir de la muerte del General Gómez en el año de1936, al paso de la dictadura a la democracia el Estado asumió unos nuevos cambios tales como: Sanear, educar y poblar se convirtió en una trilogía política. El proceso de modernización implicó construir una "red nacional" de servicios públicos y privados que garantizaran salud y educación para la población ².

Para ello en 1936 se fundó el Ministerio de Sanidad y Asistencia Social (MSAS) con una importante Dirección de Malariología directamente asesorada en su organización y funcionamiento por la Fundación Rockefeller. Esta fundación contribuyó con amplios programas de becas para preparar a quienes asumirían posteriormente la dirección de esta naciente institución y organización sanitaria nacional ³.

El punto de partida del MSAS estaba inscrito dentro del programa de gobierno del General Eleazar López Contreras, Presidente provisional de Venezuela, y contenía una visión sobre los principales problemas del país planteándose la lucha contra la anquilostomiasis, el paludismo y la tripanosomiasis como objetivos de la higiene rural, y en los centros urbanos la lucha contra los zancudos, moscas y cloacas. En términos generales: la lucha contra la tuberculosis a escala nacional y contra las enfermedades venéreas, especialmente la sífilis ².

La construcción de la política de salud pública se convirtió en la tarea central del MSAS creado en 1936. Cuatro principios fundamentales orientaron la construcción inicial de la institución sanitaria:

1. La permanencia del personal con garantía de s estabilidad.
   
   
2. La preparación adecuada del personal.
   
   
3. El conocimiento por medio del estudio preciso de los problemas y de las medidas para mitigarlos o eliminarlos.
   
   
4. La atención primordial a la profilaxia con el fin de reducir al máximo el número de enfermos a cuidar, valiéndose tanto de medidas específicas directas (actividades de medicina preventiva) y de saneamiento ambiental, sino también por medidas indirectas con acciones de asistencia social ⁷.

El decreto de creación del Ministerio establecía como materias de éste: Sanidad Nacional; Higiene Pública; Medicina Social; Oficinas de Sanidad en el Distrito Federal, en los Estados, en los Territorios federales, en las ciudades y en los puertos de la República; Comisiones Sanitarias. Así mismo, la sanidad marítima, las estaciones de cuarentena, dispensarios, sanatorios, leprocomios, clínicas, hospitales, casas de salud, laboratorios químicos, biológicos y farmacológicos, que pasaban a ser aspectos de la autoridad sanitaria nacional. La vigilancia en el abastecimiento de aguas en las poblaciones, la inspección de los servicios sanitarios de las Municipalidades y los cementerios que exigían la labor de inspección sanitaria del Ministerio. Las profesiones médicas, el ejercicio de la farmacia, la vigilancia de los narcóticos y la veterinaria en sus relaciones con la higiene constituían áreas de competencia del Ministerio. La Asistencia Pública: asilos, hospitales y hospicios nacionales, las sociedades benéficas también quedaron bajo la autoridad del MSAS ².

En 1938 la tendencia preventiva se afincó considerablemente ya que se fundaron las Unidades Sanitarias, que fueron instituciones encargadas de los programas en el ámbito local emanados del MSAS. Con dicha iniciación quedaron claramente diferenciadas en cada localidad los dos tipos de organizaciones: la preventiva (Unidades Sanitarias) y la curativa (Hospitales).

"Cada Unidad Sanitaria debían estar bajo la dirección de un técnico en salud pública asistido por médicos generales y diversos especialistas, además de un número suficiente de enfermeras sanitarias" ⁸. La Unidad Sanitaria es un organismo de centralización y de coordinación de las actividades sanitarias de un determinado lugar o región y de estudio de sus problemas higiénicos, con objeto de mejorar la salud y el bienestar de sus habitantes ⁹.

La primera Unidad Sanitaria se organizó en 1938 y para 1944 ya existía por lo menos una de ellas en cada una de las principales ciudades del país. A Venezuela llegó el Dr. Antonio Ortiz Landázuri, contratado por el MSAS para poner en marcha las Unidades Sanitarias como elemento clave para el desarrollo de la organización sanitaria a nivel local ⁸.

"Conviene destacar, como nos apuntaba el propio José María Bengoa, que el desarrollo de las Unidades Sanitarias estuvo coordinado por los programas rectorales de la lucha antipalúdica, antituberculosa, el de la erradicación de la lepra y de las enfermedades venéreas, además del programa de Higiene Materno- Infantil" ⁸.

Desde el momento de la creación del MSAS, este ministerio se abocó a realizar un intenso programa de adiestramiento de personal, es decir durante varios años las líneas directrices del MSAS consistieron en el envío regular de médicos e ingenieros a seguir estudios especiales en Estados Unidos y por la realización de cursos locales tanto para médicos como para personal auxiliar.

Entre 1936 y 1941 se enfatizó en la preparación de postgrado en Salud Pública con becados por la Fundación Rockefeller. Esta fundación propuso en 1943 la formación en Venezuela de una Escuela de Salud Pública, lo que no se aceptó en ese momento, pero mantuvo estrecha relación con la Escuela de Malariología, de carácter internacional ³. Hubo muchos problemas en la División de Malariología para preparar personal en esa área, por lo que en 1939 se comenzó a buscar médicos europeos que permitieran convertir el programa de control de la malaria en un programa de erradicación de la enfermedad, entre estos médicos encontramos al Dr. Miguel Nieto Caicedo ¹⁰.

La gestión de salud para la época hacía énfasis en la formación del personal de enfermería puesto que constituía otra necesidad que demandaba el crecimiento de la disponibilidad de servicios hospitalarios, de las unidades sanitarias y de los dispensarios y centros de salud.

Tras un análisis de la situación se recomendó la fundación de la Escuela Nacional de Enfermeras. En 1940 se creó la Escuela Nacional de Enfermeras como Instituto Autónomo adscrito al MSAS. ^10,24

La creación de esta Escuela Nacional de Enfermeras tuvo como objetivos: Formar enfermeras profesionales, servir como modelo para la organización de la instrucción de enfermeras en el país, elevar los estándares de la Profesión en Venezuela y coordinar los esfuerzos de todas las agencias interesadas en proporcionar mejores servicios de enfermerías.

El desarrollo de este personal profesional serviría para apoyar la reforma de la asistencia sanitaria, la cual consistía en la puesta en marcha de un sistema nacional de salud pública bajo un modelo administrativo de unidades sanitarias y de nuevas unidas técnicas de investigación y control ¹¹.

Paralelo a la labor del MSAS es importante señalar el trabajo desempeñado por la iniciativa privada en relación con la Salud Pública. Los hospitales, hospicios e instituciones sociales se convirtieron en espacios donde se desarrollaron las iniciativas de médicos, religiosos y entes privados interesados en obras asistenciales. En este sentido, los asilos, el Instituto Pasteur, la Liga Venezolana contra la Tuberculosis, la Gota de Leche, el Instituto Simón Rodríguez y los Dispensarios Venereológicos fueron algunas instituciones significativas en relación con la salud pública producto de la iniciativa privada ².

En 1945 el MSAS creó un sistema administrativo sanitario - asistencial beneficiando a todos los núcleos poblados del país y permitiendo una coordinación de los servicios Nacionales, Estatales, Municipales y particulares adaptándolos a las peculiares condiciones demográficas. Este plan administrativo estaba constituido por las llamadas Regiones Sanitarias, organismos intermediarios entre los departamentos sanitarios - asistenciales locales y las direcciones del despacho. Gran parte del crédito de este plan se debe al Dr. Armando Castillo Plaza Director de Salubridad Pública y al Dr. Santiago Ruesta, asesor técnico de esa Dirección quienes con su Doctrina Integralista, abrieron este plan en el seno del MSAS ¹⁰.

Para 1947 el problema de salud fue reducido a tres aspectos fundamentales: Defensa, Fomento y Restitución, los cuales fueron afrontados por un solo organismo nacional, en este caso el propio MSAS, base indispensable para el logro de la unidad técnica y economía administrativa. La intención de la administración sanitaria venezolana fue la unificación de todos los programas y servicios o sea el concepto de la salud pública "integral" ².

A partir de esta fecha se consagró en la Constitución el principio del derecho a la protección de la salud que tienen todos los habitantes de la República. En consecuencia se obligaba al Estado a establecer los servicios necesarios para la prevención y el tratamiento de las enfermedades. Para tal efecto se otorgó al Ministerio la dirección técnica, el establecimiento de normas administrativas y la coordinación de los servicios destinados a la defensa de la salud Pública, facultándolo para nacionalizar dichos servicios de acuerdo con el interés colectivo ².

En lo referente a la salud se destacaba el desarrollo de la medicina preventiva. Se conoció como la Época de Oro hasta mediados de la década de los 50, lapso en el cual tomó fuerza la medicina curativa y fue desarrollándose una red de instituciones hospitalarias en el país, produciéndose un declive en el saneamiento ambiental rural, con un claro predominio del gasto en atención medica curativa dentro del MSAS ³.

Es importante señalar que los cambios en salud se dieron bajo el régimen democrático que existía en el país, el cual fue derrocado en 1948 pasando a un régimen fuertemente represivo que mantuvo el control del gobierno hasta 1958 (dictadura de Marcos Pérez Jiménez).Desde el punto de vista histórico, el hecho más significativo ocurrido en el campo de la sanidad venezolana para 1950 fue el de la nacionalización de los Hospitales, en el que el MSAS recibió un apreciable número de estos institutos que hasta entonces corrían a cargo de las administraciones regionales ¹⁰.

En 1958, la restauración de la normalidad democrática no se acompañó de buenas nuevas para la salud pública venezolana. El pulso entre medicina preventiva y medicina curativa se iba a decantar a favor de la segunda.

De acuerdo con el contexto regional e internacional, ya para los años 60 tuvo lugar un cambio en la orientación en la organización sanitaria venezolana, se estudió entonces la oportunidad "de crear un Servicio Único de Salud donde se integrasen todos los servicios sanitarios junto con el Ministerio del Trabajo y el Instituto Venezolano del Seguro Social (IVSS)" 12.El proceso acelerado que venía experimentando el país en los años 60, en cuanto a la economía repercute directamente en Venezuela, observándose un deterioro importante en la salud de los venezolanos, las estimaciones más conservadoras indicaron que para finales de los años 60 y principios de los años 70, más del 30% de los menores de 5 años sufrían de desnutrición ³.


CONCLUSIONES

Para esta década se busco responder a los problemas de salud en Venezuela, exhibiendo las causas que originaban las enfermedades en nuestro medio así como también los sistemas modernos empleados por la ciencia médica en defensa de la salubridad y de la igual manera los elementos que contribuyeran al desarrollo de la administración de salud.

En Venezuela las extensas campañas para erradicar la fiebre amarilla y la malaria, entre otras fueron ejemplos mundiales de eficacia en la acción médico-sanitaria, "época de oro de la medicina preventiva".

Podemos decir que para ese momento, la Salud Pública se dedicó a organizar y dirigir los esfuerzos hacia lo colectivo mediante la promoción y restauración de la salud de los habitantes de Venezuela y la de administrar todos los servicios sanitarios a través de las Unidades Sanitarias para el desarrollo de programas integrales de Salud Pública.